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优化城市化路径、抑制地方政府规模膨胀
学术成果发布
时间:2016-03-01       稿件来源:中国人民大学公共管理学院 余华义

    改革开放后,中国实现了经济的高速增长,然而无论是从财政收支占GDP的比重,还是从财政供养人员来衡量,中国地方政府规模都呈现扩张趋势。地方政府规模膨胀可能引发的行政效率低下、挤出效应以及寻租腐败等负面作用日益受到关注。如何抑制政府规模过快扩张,有着明确的理论和现实意义。
    过去文献在探讨地方政府规模的影响因素时,主要是基于经济增长、财政因素、贸易开放、收入分配、政治因素等视角。事实上,在中国政府规模持续增长的同时,中国也经历着快速的城市化进程。中国的城市化以及城市化的不同类型是否对地方政府规模产生影响,其机理如何,过去文献较少涉及。中国人民大学公共管理学院副教授余华义的论文《城市化、大城市化与中国地方政府规模的变动》,在理论和实证上弥补了过去文献在这方面的不足。文章通过均衡模型解释了为什么城市化进程以及大城市化率的变化会对一个国家地方政府规模产生影响,其各自对地方政府规模的影响方向和大小各是怎样,以及这些机制在中国又受到哪些制度因素的限制。对理论机制,文章同时给出了经验上的证据。在政府推动新型城镇化和简政放权的背景下,文章结论也提供了政策启示。
    文章建模思路如下。由于居民效用受公共产品影响,政府的目标是提高居民效用,因而政府规模与居民的公共产品需求会高度相关。但一个国家内部不同类型居民对公共产品的需求是不同的,这样,即使一个国家人口规模不变,农村人口逐渐转变为城市人口的城市化进程,以及小城市人口搬迁到大城市的大城市化过程都可能引发地方政府规模的变动。此外,文章区分了人口大城市化和产业大城市化对政府规模的不同影响。按新古典城市体系理论,随着产业在城市集聚,会出现规模经济,提高平均劳动生产率。规模经济会吸引产业和人口在城市进一步集聚。而人口增加伴随着种种拥挤成本,这又会阻碍城市规模进一步扩大。为了弥补拥挤成本带来的负效用,政府必然需要额外的公共支出。随着产业在城市中集聚,最初的规模经济大于拥挤成本,这会节约政府在公共服务和社会管理上的投入,缩小地方政府规模。而当产业集聚达到某一临界点,产业继续在大城市集聚,规模经济会小于拥挤成本,地方政府规模将会膨胀。对地方政府规模而言,存在最优的产出大城市化率。而单纯人口大城市化会增大地方政府规模。进一步,城市密度的变动也会影响地方政府规模。通过将公共产品引入个人效用函数,文章建立了包含城市居民、农村居民与政府,大城市居民、小城市居民与政府两组均衡模型,推导出四个命题。
    命题1:在城市化过程中,农村人口逐渐转变为城市人口,地方政府的规模会扩大。
    命题2:在同样的城市化率情况下,地方政府的规模随着城市密度的提高而提高。
    命题3:在相同城市化率情况下,随着人口大城市化率的提高,地方政府规模将会扩大。
    命题4:最初大城市化率较低时,随着产出大城市化率提高,地方政府的规模将会缩小;而当产出大城市化率超过一定阈值后,随着产出大城市化率的提高,地方政府规模将会扩大。产出大城市化率与地方政府规模之间有一个U型的关系。
    在四个命题的基础上,文章又梳理了中国特殊的制度特点,如政府的资源配置的行政中心偏向、政府组织构架设计特点和公共产品分配上的非户籍歧视等,进而探讨了这些制度是如何通过对中国城市化、大城市化产生路径影响进而影响地方规模的。在此基础上,文章又得到了三个推测。
    推测1:中国的大城市化对地方政府规模的影响主要是通过高行政级别城市的扩张实现的。随着高行政级别城市人口规模占地区人口的比重提高,地方政府规模将会扩大。高行政级别城市的产出占地区总产出的比率与地方政府规模之间有一个U型的关系。
    推测2:人口大城市化率的提高对政府规模的推动作用大于单纯城市化对地方政府规模的推动作用。人口大城市化率的提高会强化城市化率的提高对地方政府规模膨胀的推动作用。
    推测3:由于中国城市公共产品对新增人口的覆盖滞后于城市化进程,人口大城市化率的提高将使得产出大城市化率的提高对地方政府规模影响作用减小。
    基于理论分析,文章利用利用中国1998—2013年省级面板数据,通过固定效应、工具变量广义矩估计和系统广义矩估计对上述命题和推测进行了逐一的验证。在对推测的验证时,文章引入了两个交叉项:城市化率和人口大城市化率的乘积、产业大城市化率和人口大城市化率的乘积。由于四个直辖市无法计算大城市化率,文章使用了两种数据处理方式。第一种是在样本中直接去除四个直辖市;另一种是将直辖市和周边省份合并,组成京津冀、江浙沪、川渝三个新个体,与其它省份一起进行面板回归。后一种数据回归可以视为前一种数据回归的稳健性检验。两种数据处理方式下回归结果的系数符号和显著性是大致相同的,显示了结果的稳健性。过去曾有文献把城市化作为控制变量引入了对地方政府规模的回归,并未城市化和地方政府规模之间具有内生性。文章巧妙地通过两组工具变量,解决了城市化、大城市化和地方政府规模之间的内生性问题。总体而言,实证部分的结果和理论分析部分的四个命题和三个推测是高度吻合的,且结果是稳健的。
    近年来,中国重要的改革方向“简政放权,激发市场主体的活力和创造力”。控制地方政府规模膨胀,成了题中应有之义。推进新型城市化发展,“优化城镇化布局和形态”,“促进大中小城市和小城镇合理分工”也是中国政府的重要目标。文章恰好表明,优化城市化路径本身就可以在一定程度上抑制地方政府规模膨胀。结合理论和实证的具体结论,文章给出了通过优化城市化路径,控制地方政府规模膨胀的一些政策建议,比如合理优化城市布局,控制大城市规模,促进中小城市发展;发展卫星城和城市群,疏散大城市中心区人口、产业和功能;引导产业向中小城市转移;淡化按城市行政级别配置资源和公共产品的偏向等。

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